近日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正出席農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議并講話，對農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作作出安排。非法占用耕地，是近年來涉農(nóng)領(lǐng)域常見多發(fā)案件。個別農(nóng)村基層經(jīng)濟組織出于“政績”沖動或利益驅(qū)動，或明或暗支持這種行為。這種違法行為往往隱蔽性強，不容易暴露，辦案難度也比較大。耕地保護是涉及國家安全的大事，14億人的飯碗要牢牢端在自己手上，首先要確保糧食生產(chǎn)能力這個根基。非法占用耕地必然導(dǎo)致耕地資源銳減，將嚴(yán)重威脅國家糧食安全。為深刻認(rèn)識耕地保護的極端重要性，我們特從近期公開的刑事、行政判決中選編了一組依法嚴(yán)懲非法占用耕地違法行為的實例。

01

農(nóng)田里面建房屋 相應(yīng)損失自己擔(dān)

違法占用農(nóng)田建設(shè)房屋，所建房屋依法應(yīng)當(dāng)予以拆除，建房人亦應(yīng)當(dāng)就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

徐某系甲市乙區(qū)管委會丙街道辦事處某村村民。2017年8月，丙辦事處制止“雙違”執(zhí)法中隊工作人員發(fā)現(xiàn)徐某未經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田建房后，向其下達拆除通知書，但徐某拒絕簽收并繼續(xù)施工。

2017年底，甲市所在省開始實施年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，乙區(qū)管委會向丙辦事處下發(fā)管委會督查通知，認(rèn)定丙辦事處轄區(qū)共監(jiān)測106個圖斑，涉及違法占地360.3畝，要求于2018年1月15日前全部拆除完畢。徐某違法占地在221號圖斑。2018年1月2日，丙辦事處制止“雙違”執(zhí)法中隊向徐某下達拆除決定通知書。2018年1月8日，乙區(qū)管委會及丙辦事處將徐某所建房屋強制拆除。

后該拆除行為因未依法定程序進行被法院確認(rèn)違法，徐某遂向甲市中級人民法院提起賠償訴訟，要求乙區(qū)管委會及丙辦事處賠償自己房屋及屋內(nèi)物品損失116萬元。

甲市中院認(rèn)為，爭議焦點問題是乙區(qū)管委會是否對徐某合法財產(chǎn)造成損失及應(yīng)賠償多少?！秶屹r償法》第二條第一款規(guī)定,國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán),有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條規(guī)定,被告的具體行政行為違法但尚未對原告合法權(quán)益造成損害的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的賠償請求。故賠償請求人獲得賠償?shù)那疤崾?其合法權(quán)益受到違法行政行為的損害。本例中的強制拆除行為已被生效行政判決確認(rèn)為程序違法,兩被告若對徐某的合法權(quán)益造成損失應(yīng)予賠償。徐某所建房屋系占用基本農(nóng)田，應(yīng)為違法建筑，依法不屬于合法權(quán)益范疇，但用于建設(shè)房屋所需要的相關(guān)建筑材料應(yīng)為徐某的合法財產(chǎn)。

兩被告因在實施強拆過程中違反法定程序,且未提交合法有效的證據(jù)證明其對應(yīng)拆除的建筑材料及室內(nèi)物品已盡妥善管理義務(wù),對造成的相應(yīng)財產(chǎn)損失,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)部分的賠償責(zé)任。即涉及徐某的合法權(quán)益范圍應(yīng)為未依法實施拆除所造成的房屋建筑材料及室內(nèi)物品擴大損失的部分。

關(guān)于徐某主張的賠償數(shù)額問題。因雙方當(dāng)事人均未能提供合法有效的證據(jù)證明建設(shè)該房屋建筑材料及室內(nèi)物品損失的實際情況,且房屋已經(jīng)被徹底拆除，沒有評估的可能。徐某違法占用基本農(nóng)田建房，應(yīng)承擔(dān)導(dǎo)致房屋被強制拆除的后果，考慮實施強制拆除行為程序違法造成建設(shè)房屋材料及室內(nèi)物品成本的損失，法院結(jié)合雙方當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及實情，綜合考慮適用《國家賠償法》規(guī)定的方式，遵循法官職業(yè)道德,運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等,酌情確定賠償數(shù)額為1.5萬元。

徐某不服一審判決，向省高院提起上訴。二審法院維持了原判。

徐某向最高人民法院提起再審。最高法經(jīng)審查認(rèn)為，徐某在未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，違法占用基本農(nóng)田建設(shè)房屋，根據(jù)《土地管理法》（2004版）第七十七條第一款關(guān)于“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條關(guān)于“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的規(guī)定，其所建房屋依法應(yīng)當(dāng)予以拆除，徐某亦應(yīng)當(dāng)就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

由于被強制拆除的房屋不屬于依法應(yīng)予保護的合法權(quán)益，故徐某所主張的房屋價值損失，法院不予支持。但兩被告在實施強拆過程中違反法定程序，且未提交合法有效的證據(jù)證明其對應(yīng)拆除的建筑材料及室內(nèi)物品已盡妥善的管理義務(wù)，故對該違法行為造成的相應(yīng)財產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。訴訟中雙方當(dāng)事人均未能提供合法有效的證據(jù)證明建設(shè)該房屋建筑材料及室內(nèi)物品損失的實際情況，且房屋已經(jīng)被拆除，不具有評估的可能，綜合考慮實施強制拆除行為程序違法所造成的房屋建筑材料及室內(nèi)物品成本損失，并結(jié)合雙方當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任及實際情況，依照《國家賠償法》第三十六條第八項的規(guī)定，酌情判決乙區(qū)管委會賠償徐某房屋建筑材料及室內(nèi)物品的成本損失1.5萬元，并無不當(dāng)。

02

耕地建設(shè)大棚房  觸犯雷區(qū)被嚴(yán)懲

資金在流向設(shè)施農(nóng)業(yè)時，一定要繃緊法律的紅線，嚴(yán)格遵守《刑法》《土地管理法》等各類法律規(guī)定，切不可在進行農(nóng)業(yè)建設(shè)、非農(nóng)改造時，觸碰耕地保護的雷區(qū)。

2016年3月，劉某以1000萬元的價格與某種植專業(yè)合作社簽訂合同，受讓合作社位于甲村377畝蔬菜大棚的集體土地使用權(quán)。之后，劉某未經(jīng)用地管理部門批準(zhǔn)，便以合作社的名義組織人員對蔬菜大棚園區(qū)進行非農(nóng)建設(shè)改造，在園區(qū)內(nèi)建設(shè)魚池、假山、規(guī)劃外道路等設(shè)施，同時將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，并將其一分為二，在其中各建房間，每個大棚門口鋪設(shè)透水磚路面，外壘花墻。劉某組織人員共建設(shè)大棚房260余套。每套面積350平方米至550平方米不等，內(nèi)有櫥柜、沙發(fā)、馬桶等各類生活起居設(shè)施，并對外出租。經(jīng)鑒定，該項目占用耕地28.75畝，其中永久基本農(nóng)田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。

用地管理部門和鎮(zhèn)政府先后對該項目下達了行政處罰決定書、責(zé)令停止建設(shè)通知書和限期拆除決定書，但均未得到執(zhí)行。2017年5月，鎮(zhèn)政府組織有關(guān)部門強制拆除了這260余套大棚房。

2018年5月，檢察院以劉某犯非法占用農(nóng)用地罪向法院提起公訴。

庭審過程中，劉某提出，建造蔬菜大棚房符合設(shè)施農(nóng)業(yè)政策，假山、魚池等設(shè)施，僅在測量報告中有描述且描述模糊，不宜認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地。

公訴人提出，劉某關(guān)于大棚房符合國家政策的說法不實，農(nóng)業(yè)大棚與違法建造的非農(nóng)大棚房存在本質(zhì)區(qū)別。劉某建設(shè)的大棚房集休閑、娛樂、居住為一體，對農(nóng)用地進行非農(nóng)改造，嚴(yán)重違反《土地管理法》永久基本農(nóng)田保護政策。該項目因違法建設(shè)受到行政處罰，但劉某未按照處罰決定積極履行耕地修復(fù)義務(wù)，也未繳納行政罰款，其行為明顯違法。而且，測量技術(shù)報告對合作社建設(shè)情況作了詳細的記錄和專業(yè)說明，現(xiàn)場勘驗筆錄和現(xiàn)場照片均證實了蔬菜大棚改造的實際情況，另有相關(guān)證人證言也能證實假山、魚池存在。

2018年，法院以非法占用農(nóng)用地罪判處劉某有期徒刑1年6個月，并處罰金5萬元。

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。近年來，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以溫室大棚為代表的設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。一些地區(qū)出現(xiàn)了假借發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)之名，擅自或者變相改變農(nóng)業(yè)用途，在耕地甚至永久基本農(nóng)田上建設(shè)“大棚房”“生態(tài)園”“休閑農(nóng)莊”等現(xiàn)象，造成土地資源被大量非法占用和毀壞，嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，在社會上造成惡劣影響。

2018年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國開展了“大棚房”問題專項整治行動，推進落實永久基本農(nóng)田保護制度和最嚴(yán)格的耕地保護政策。新《土地管理法》進一步確立了最嚴(yán)格的耕地保護制度，將原來的“基本農(nóng)田”修改為“永久基本農(nóng)田”，增加“永久”二字，凸顯了國家最嚴(yán)格保護的法律態(tài)度。

03

基本農(nóng)田蓋豬舍 村組同意也違法

占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2017年3月至8月間，何某在未辦理相關(guān)用地手續(xù)的情況下，擅自將承包地租給他人，并與村集體簽訂協(xié)議，在地塊上搭建豬舍及配套設(shè)施。

豬舍施工期間，用地管理部門曾多次到現(xiàn)場制止，下發(fā)多份責(zé)令停止違法行為通知書。何某置若罔聞，不僅沒有停工，反而陸續(xù)辦理了工商登記、環(huán)評、防疫等手續(xù)，但一直沒有辦理用地手續(xù)。

經(jīng)查，何某修建的豬舍非法占用耕地11.8畝，數(shù)量較大，原耕作層已全部被砂、石、廢土覆蓋固化或水泥硬底化，耕地性質(zhì)已被改變，原有耕地種植條件被嚴(yán)重毀壞。其后，何某因涉嫌非法占用農(nóng)用地罪被提起公訴。

法庭上，何某提出，自己與村集體簽訂了協(xié)議，辦理了工商登記、環(huán)評、防疫等手續(xù)，并非在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下改變土地用途。何某修建豬舍的地塊周邊沒有依法設(shè)置基本農(nóng)田公示，用地管理部門執(zhí)法過程中未出示相關(guān)規(guī)劃文件，自己不知道該地塊系基本農(nóng)田。

法院認(rèn)為，村集體并無審批土地用途變更的權(quán)限，即便何某與村集體簽訂了補充協(xié)議，仍應(yīng)向有關(guān)部門辦理用地手續(xù)，至于工商登記、環(huán)評、防疫等行政許可，均不能代替用地審批。所占的土地規(guī)劃用途是農(nóng)用地，是可用于種植的耕地，按照規(guī)定占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，何某未經(jīng)法定審批程序，將承包地用于建設(shè)豬舍等設(shè)施，屬于擅自改變土地用途、造成耕地毀壞的行為。而且，在用地管理部門行政執(zhí)法過程中，何某應(yīng)當(dāng)對地塊屬于基本農(nóng)田及其行為違法性有明確認(rèn)知，其也明確供稱執(zhí)法人員曾說明地塊的性質(zhì)。因此，何某訴稱不知道該宗地系基本農(nóng)田，與查明的事實不符。

因此，何某的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，依法應(yīng)判處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。因其有自首情節(jié)，故從輕處罰，判處有期徒刑1年2個月，并處罰金2萬元。

04

取土燒窯被制止  荒坡復(fù)墾變良田

在對修復(fù)土地驗收中，應(yīng)以臨近生態(tài)環(huán)境為參考，進行綜合判斷。如對因缺乏水源而棄耕的荒坡地，在復(fù)墾時要配套水利設(shè)施，從而提升土地的利用效果。

在一處新平整的土地上，田邊的小渠里水光清亮，幾位村民正在用水灌溉農(nóng)田?！耙驗闆]水，這片荒山荒坡棄耕多年，現(xiàn)在挖了水塘和溝渠，變成了良田。”甲縣乙村村民老楊高興地說。

這里曾是40多畝荒山荒坡，前些年因非法取土而被挖得坑坑洼洼，公益訴訟監(jiān)督后，對荒山荒坡進行了修復(fù)，才讓曾經(jīng)滿目瘡痍的土地變成了金色良田。

2018年至2019年間，甲縣檢察院針對頁巖磚廠非法取土行為開展公益訴訟專項監(jiān)督活動，先后排查走訪了10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的14個頁巖磚廠。2019年7月，檢察官在乙村開展調(diào)查走訪時，發(fā)現(xiàn)一處大型非法取土現(xiàn)場，原來的荒山已被挖低三米，兩臺挖掘機正在作業(yè)，挖出的土立即被小貨車?yán)吡恕?/p>

經(jīng)查，一家頁巖磚廠從2016年開始，未經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，未取得合法有效用地手續(xù)，擅自與乙村簽訂協(xié)議，占用這40多畝荒坡地取土燒磚。

黏土是一種礦產(chǎn)資源，非法采礦是應(yīng)該受到打擊的違法行為。經(jīng)鑒定，該磚廠非法開采區(qū)面積為3萬平方米,非法開采礦產(chǎn)品6萬立方米。針對這個鑒定結(jié)果，縣礦管辦委托該縣物價認(rèn)定部門出具了價格認(rèn)定報告，認(rèn)定造成礦產(chǎn)資源破壞價值5.7萬余元。因未達到非法采礦罪的犯罪標(biāo)準(zhǔn)，縣礦管辦對該磚廠非法取土的違法所得予以沒收，并對其行政處罰。

與此同時，甲縣自然資源管理部門及時行動，督促該磚廠進行復(fù)墾，要求其修建水塘和溝渠，對破壞的田間路進行恢復(fù)，達到能耕種、通機耕路的條件。

復(fù)墾的過程中，甲縣檢察院多次深入現(xiàn)場進行監(jiān)督。經(jīng)過平整和填土等復(fù)墾工作，回填的土壤達到了種植條件，已全部種上了油菜，等第二年生土變成熟土，就可以種水稻。

辦案檢察官介紹，針對挖山取土類違法占用農(nóng)用地的行為，在開展土地修復(fù)過程中，如何因地制宜、達到最佳的修復(fù)效果，沒有一個明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在對修復(fù)土地驗收中，應(yīng)以臨近生態(tài)環(huán)境為參考，進行綜合判斷。如對因缺乏水源而棄耕的荒坡地，在復(fù)墾時一定要配套水利設(shè)施，從而提升土地的利用效果。