國土資規(guī)〔2016〕8 號(hào)

各省、 自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局：為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的一系列決策部署，落實(shí)好今年中央《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》 （ 中發(fā)〔2016〕1 號(hào)）“落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、 占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地”規(guī)定要求，規(guī)范開展提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量、將旱地改造為水田（簡(jiǎn)稱“提質(zhì)改造”）， 以補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造耕地相結(jié)合方式（簡(jiǎn)稱“補(bǔ)改結(jié)合”）落實(shí)占補(bǔ)平衡工作，提出以下指導(dǎo)意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)黨中央、 國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)的決策部署，充分發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救作用，大力推進(jìn)土地整治，實(shí)施耕地提質(zhì)改造，通過耕地補(bǔ)改結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一、 占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、 占水田補(bǔ)水田，確保耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量雙到位，又確保工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地需要，支持穩(wěn)增長重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供用地服務(wù)和保障。

（二）基本原則。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，在政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財(cái)政等相關(guān)部門作用，協(xié)同推進(jìn)；堅(jiān)持因地制宜，從自然條件和生態(tài)建設(shè)要求出發(fā)，科學(xué)合理安排提升耕地質(zhì)量、將旱地改造為水田建設(shè)；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，提質(zhì)改造前必須充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見，要確保改造后的耕地和由旱地改造出的水田能夠得到及時(shí)耕種，及時(shí)發(fā)揮效益；堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，補(bǔ)改結(jié)合是在受資源約束條件下落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的創(chuàng)新舉措，是實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、 占水田補(bǔ)水田新途徑的實(shí)踐探索，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，不斷總結(jié)提升。

二、加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌

（三）將耕地提質(zhì)改造納入土地整治規(guī)劃。耕地提質(zhì)改造是土地整治的重要內(nèi)容，各地在開展土地整治工作中，要對(duì)推進(jìn)提質(zhì)改造作出統(tǒng)籌規(guī)劃和部署。要在全面開展提質(zhì)改造耕地摸底調(diào)查基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，對(duì)提質(zhì)改造耕地進(jìn)行充分論證分析，提出利用原則和方向。要將提質(zhì)改造納入土地整治規(guī)劃，對(duì)提質(zhì)改造規(guī)模、布局作出合理安排。要結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，統(tǒng)籌實(shí)施耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目。為防止重復(fù)投資， “ 十二五”以來已經(jīng)實(shí)施過土地整治的耕地不再納入提質(zhì)改造范圍。實(shí)施旱改水的旱地必須是第二次全國土地調(diào)查以來最新年度變更調(diào)查成果確認(rèn)的旱地。

（四）依據(jù)規(guī)劃實(shí)施提質(zhì)改造。實(shí)施提質(zhì)改造必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。嚴(yán)禁違反規(guī)劃擅自毀林開荒造地，擅自填海、填湖、填濕地墾造耕地，破壞生態(tài)環(huán)境。不得違背當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源客觀條件，將不適宜改造的旱地強(qiáng)行改造為水田；未經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和大多數(shù)農(nóng)民同意，不得實(shí)施旱改水土地整治。

三、嚴(yán)格提質(zhì)改造項(xiàng)目管理

（五）從嚴(yán)掌握實(shí)施條件。實(shí)施提質(zhì)改造的土地整治項(xiàng)目要具有一定建設(shè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)集中連片，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施，發(fā)揮規(guī)模效益；要根據(jù)最新年度土地變更調(diào)查成果等核定項(xiàng)目建設(shè)范圍，確保地類、面積、權(quán)屬準(zhǔn)確。要優(yōu)化項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善田、水、路、林等農(nóng)田設(shè)施；要充分利用建設(shè)占用耕地的耕作層剝離土壤，改良新開墾耕地，提高耕地質(zhì)量。

（六）嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收。提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，負(fù)責(zé)驗(yàn)收的地方政府要組織有關(guān)部門，按照項(xiàng)目管理、土地變更調(diào)查、農(nóng)用地分等定級(jí)等相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范， 明確新增耕地面積、水田或旱地等耕地類型，統(tǒng)一使用利用等標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定耕地質(zhì)量提升程度，確保項(xiàng)目真實(shí)性、準(zhǔn)確性，并及時(shí)通過監(jiān)管平臺(tái)上圖入庫。實(shí)施旱地改造并經(jīng)過驗(yàn)收的新增水田，應(yīng)及時(shí)納入年度土地變更調(diào)查，在今后年度變更調(diào)查中不得擅自變更為旱地或其他地類。

四、規(guī)范補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

（七）明確補(bǔ)改結(jié)合適用范圍。單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目涉及占用耕地，受資源條件限制，難以做到占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、

占水田補(bǔ)水田的，可通過補(bǔ)改結(jié)合方式，在確保補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)施現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，落實(shí)耕地占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、 占水田補(bǔ)水田。按照部有關(guān)規(guī)定，鐵路、高速公路和大中型水利水電等穩(wěn)增長重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，可對(duì)補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造進(jìn)行承諾；其他建設(shè)項(xiàng)目在完成補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的前提下，可對(duì)通過提質(zhì)改造落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、 占水田補(bǔ)水田進(jìn)行承諾。鼓勵(lì)各地采取措施，先行實(shí)施提質(zhì)改造，實(shí)現(xiàn)“失改后占”。各類城市建設(shè)涉及占用耕地的，必須落實(shí)先補(bǔ)后占和直接補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地或水田要求，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，充分發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡制度約束作用，倒逼城市挖潛利用存量土地、節(jié)約集約用地。

（八）做好用地審查把關(guān)。市縣國土資源主管部門在申報(bào)建設(shè)用地時(shí)，擬定補(bǔ)充耕地方案應(yīng)首先注明建設(shè)擬占用耕地面積（ 涉及水田的應(yīng)注明水田面積）及耕地質(zhì)量等別 （ 涉及多個(gè)等別的，采用面積加權(quán)方法確定等別）；在此基礎(chǔ)上，按照耕地占補(bǔ)平衡要求，安排對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目和提質(zhì)改造項(xiàng)目，做到補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量占一補(bǔ)一，耕地質(zhì)量等級(jí)相當(dāng)，水田面積不減少。提質(zhì)改造項(xiàng)目應(yīng)為2016 年1 月1 日后實(shí)施的土地整治項(xiàng)目， 此前實(shí)施的土地整治項(xiàng)目不得用于補(bǔ)改結(jié)合。省級(jí)國土資源主管部門應(yīng)對(duì)補(bǔ)充耕地方案嚴(yán)格審查把關(guān)，確保補(bǔ)充耕地落實(shí)。對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地，省級(jí)國土資源主管部門應(yīng)在審查報(bào)告中說明情況，明確審核意見。

五、強(qiáng)化監(jiān)督管理

（九）納入監(jiān)管平臺(tái)管理。部將根據(jù)以提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡要求，完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)改造項(xiàng)目上圖入庫。各地應(yīng)依托國土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)和相關(guān)系統(tǒng)，構(gòu)建和完善提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，建立專門的補(bǔ)改結(jié)合管理臺(tái)帳，列明建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、提質(zhì)改造項(xiàng)目清單，實(shí)行跟蹤監(jiān)管。

（十）明確共同監(jiān)管責(zé)任。實(shí)施提質(zhì)改造是在現(xiàn)有耕地上開展的土地整治，要保證項(xiàng)目的真實(shí)性，監(jiān)管任務(wù)更重、難度更大。各級(jí)國土資源主管部門要在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行職責(zé)，完善監(jiān)管措施， 強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管。市縣國土資源主管部門要搞好項(xiàng)目跟蹤管理，發(fā)揮土地整治項(xiàng)目監(jiān)理單位作用，將項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度信息及時(shí)上傳至監(jiān)管平臺(tái)和相關(guān)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)；省級(jí)國土資源主管部門要運(yùn)用監(jiān)管平臺(tái)和管理臺(tái)帳強(qiáng)化監(jiān)管，結(jié)合年度土地變更調(diào)查、遙感監(jiān)測(cè)、耕地質(zhì)量等別更新等工作對(duì)提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí)，開展實(shí)地抽查，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。

（十一）嚴(yán)格落實(shí)考核。部將提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施情況和補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)情況納入耕地占補(bǔ)平衡和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。發(fā)現(xiàn)提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目不實(shí)、弄虛作假的，責(zé)令限期整改；整改期間，將暫停相關(guān)縣（市）實(shí)施補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡措施。

各派駐地方的國家土地督察局要按照部的統(tǒng)一部署，結(jié)合土地督察工作，加大對(duì)補(bǔ)改結(jié)合工作的監(jiān)督檢查力度。

開展耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)改結(jié)合方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡是耕地保護(hù)的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，也是國土資源管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。各級(jí)國土資源主管部門必須高度重視，在政府的統(tǒng)一織領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)部門密切合作，建立健全規(guī)章制度，制定實(shí)施和監(jiān)管措施，周密部署，積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進(jìn)耕地提質(zhì)改造和補(bǔ)改結(jié)合工作，在守住耕地紅線的前提下，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和有力保障。

2016 年7 月25 日